토지거래허가제도의 분석적 평가: 정의, 정책 효과, 그리고 시장 역학 관계

 

I. 서론: 토지거래허가제도의 등장 배경 및 연구의 목적

1.1. 부동산 시장 과열과 국가 규제 정책의 역할

토지거래허가제도(土地去來許可制度)는 부동산 시장의 안정화를 목적으로 국가가 토지 거래에 직접 개입하는 강력한 공법적 규제 수단이다. 헌법재판소는 토지(Land)를 개인의 사적 소유권(私的 所有權)이 인정되는 재산인 동시에, 국토 보전 및 국민 생활의 기본 요소라는 공공성(公共性)을 지니는 특수한 자산으로 인식한다. 이러한 토지의 공공적 성격은 투기적 수요로 인한 시장 불안정성이 가계 부채 증가 와 사회적 불평등 심화로 이어질 때, 국가가 재산권 행사를 제한할 수 있는 법적 근거를 제공한다.  

 

최근 몇 년간 반복된 주택 가격 급등기에 토지거래허가제는 시장 과열을 강력하게 억제하고 투기를 근절하기 위한 '초고강도 안정화 대책' 으로서 재도입 및 확대 지정되었다. 정부는 이 제도를 통해 단기적인 가격 폭등을 막고, 시장의 비정상적인 흐름을 차단하여 부동산 시장에 대한 대중의 신뢰를 회복하려는 목표를 설정하였다.  

 

1.2. 토지거래허가제도의 주요 기능 및 정책 목표

토지거래허가제도의 핵심 목표는 투기적 수요 유입을 원천 차단하고 , 토지 거래를 실수요자 중심으로 재편하는 데 있다. 이를 위한 기능적 목표는 명확하다. 허가구역 내에서 주택 또는 토지를 매수할 경우, 관할 행정기관의 허가를 받아야 하며, 특히 주택 거래에서는 실거주 의무가 부과된다. 이 실거주 의무는 전세 보증금을 활용하여 주택을 매수하는 행위, 즉 갭투자(전세 레버리지 활용 매수)를 법적으로 불가능하게 만드는 가장 강력한 규제 장치로 작용한다.  

 

1.3. 보고서의 구성 및 분석 범위

본 보고서는 토지거래허가제도의 단순한 정의를 넘어, 법적 근거와 제도적 구조를 명확히 하고, 정책 시행이 시장에 미친 다면적 영향(장단점)을 분석한다. 특히, 서울 강남 4개 동 지정 사례 와 같은 실제 사례에 대한 실증 분석(Empirical Analysis) 결과를 활용하여, 정책 효과의 지역적 이질성(Heterogeneity)과 시간 경과에 따른 실효성 약화 경향 을 중점적으로 논하며 지속 가능한 규제 모델을 모색한다.  

 

II. 토지거래허가제도의 법적 및 제도적 구조 (의미)

2.1. 법적 근거 및 공식 정의

토지거래허가제도는 「부동산 거래신고 등에 관한 법률」에 근거를 두고 있다 (과거에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제11장에 규정되어 있었음). 이 제도는 토지에 대한 투기적인 거래가 성행하거나 지가가 급격히 상승하는 지역, 또는 그러한 우려가 있는 지역에 대해 지방자치단체장(시장·군수 또는 구청장)의 허가를 받도록 의무화하는 시스템이다.  

 

이 제도의 핵심 법적 효력은 허가 없는 거래의 무효성에 있다. 「부동산 거래신고 등에 관한 법률」에 따르면, 관할 기관의 허가를 받지 않고 체결한 토지거래계약은 그 효력이 발생하지 않는다. 이는 계약이 유동적 무효 상태가 아니라 확정적으로 무효임을 의미하며, 거래의 법적 안정성에 직접적인 영향을 미친다.  

 

또한, 행정 절차의 불확실성을 해소하기 위한 법적 장치도 마련되어 있다. 허가 신청 후 법정 기간 내에 허가증 발급, 불허가 통지, 또는 선매 협의 사실의 통지가 없을 경우, 그 기간이 끝난 날의 다음 날에 제1항에 따른 허가가 있는 것으로 간주된다. 이 '허가 간주 조항'은 공무원의 월권 행위 또는 행정 지연으로 인해 발생하는 거래 불확실성을 최소화하고, 재산권 행사에 대한 지나친 행정 개입을 방지하려는 의도를 반영한다.  

 

2.2. 허가구역 지정 기준 및 면적 기준 상세 분석

허가구역 지정은 지가 상승률이 물가 상승률을 현저히 초과하거나 투기 우려가 높다고 인정되는 경우에 이루어진다. 허가 대상 면적 기준은 토지의 위치와 용도에 따라 상이하며, 도시지역 안의 토지에 대해서는 용도지역을 기준으로 산정된다.  

 

용도 지역별 토지거래계약 허가 대상 면적 기준 (도시지역 기준)

용도 지역

주거지역

상업지역

공업지역

녹지지역

기타 (미지정 지역)

 

아파트 거래에 대한 적용 기준: 전통적으로 주거지역의 허가 면적 기준은 60㎡ 이상이었기 때문에, 대지지분이 60㎡ 미만인 아파트는 허가 대상에서 제외되는 경우가 일반적이었다. 그러나 최근 수도권으로 확대 지정된 사례에서는 투기 억제를 위해 예외적인 기준이 적용되었다. 서울 25개구 전역, 경기도, 인천의 거의 모든 시군구 지역에서는 대지지분 6㎡을 초과하는 아파트, 단독, 연립, 다가구 등 모든 형태의 주택에 대해 허가제가 시행되고 있다. 이러한 도심 핵심 지역에 대한 규제는 본래 신도시 개발이나 그린벨트 같은 미개발지의 투기 방지를 위해 고안된 제도를, 사실상 '주택거래허가제'로 확장하여 사용하고 있다는 비판을 낳기도 했다.  

 

2.3. 토지거래계약 허가 절차 및 심사 요건

허가를 받으려는 자는 관할 행정기관에 토지거래계약 허가를 신청해야 하며, 취득 목적에 따라 엄격한 심사를 받게 된다. 허가를 받은 자는 일정 기간 동안 해당 토지를 취득 목적대로 이용해야 하는 의무(의무 이용 기간)를 지게 된다.  

 

표 1: 토지거래 허가 취득 목적별 의무 이용 기간 비교

취득 용도 구분	의무 이용 기간 (최소)	핵심 준수 사항
농업용 및 임업용	2년	직접 경작 또는 산림 경영
주거용 (실거주 목적)	2년	허가구역 내 실거주 의무 이행
사업용 (개발/운영)	4년	계획된 사업 추진
현상 보존용 등 기타	5년	현 상태 유지 및 보존

 

실거주 의무의 중요성: 주택을 매수하는 경우, 매수자(내외국인 모두 해당)는 2년간 실거주 의무를 준수해야 한다. 이 조건은 전세를 끼고 집을 사는 갭투자를 원칙적으로 불가능하게 만들며 , 부동산 수요 억제에 가장 결정적인 역할을 한다. 또한, 기존 주택을 보유한 실수요자라면 기존 주택 처리계획서를 제출하고 1년 내 처분 계획을 명확히 밝혀야 한다.  

 

규제 회피 방지 조항: 제도는 규제 회피를 목적으로 하는 행위를 사전에 차단하기 위한 조항을 포함하고 있다. 허가구역 지정 후 면적 기준을 초과하는 토지를 분할하여 기준 이하로 거래하는 경우, 분할된 토지의 '최초' 거래는 여전히 허가 대상으로 간주한다. 마찬가지로, 해당 토지가 공유 지분으로 거래되는 경우에도 규제 면적을 초과하는 토지거래계약으로 간주되어 규제를 피할 수 없도록 설계되어 있다.  

 

III. 토지거래허가제도의 정책적 효과 (장점)

3.1. 투기 수요의 즉각적 차단 및 갭투자 금지 효과

토지거래허가제도는 시장 안정화 대책 중 가장 직접적이고 강력하게 투기 수요를 억제하는 정책으로 평가된다. 2년간의 의무적인 실거주 요건은 전세 레버리지를 활용한 매수(갭투자)를 불가능하게 만든다. 갭투자는 주택 가격 상승 기대감에 기반한 저비용 고수익 구조를 가지고 있으나, 실거주 의무가 부과될 경우 대규모 전세 보증금 조달을 막아 투자자들에게 해당 지역의 매수 매력을 완전히 상실하게 한다. 전문가들은 이러한 조치가 부동산 시장의 단기 과열과 가계부채 확산을 차단하는 데 크게 기여한다고 평가한다.  

 

3.2. 실수요자 중심의 시장 재편 촉진

순수 투자 목적의 거래가 제한됨에 따라 , 시장 참여자는 실제로 해당 지역에 거주할 목적을 가진 실수요자로 재편되는 효과가 발생한다.  

 

특히 고가 아파트 시장에 대한 영향이 두드러졌다. 규제 시행 후, 허가구역 내에서 가격 수준이 높은 아파트 단지의 거래가 상대적으로 크게 줄어든 것으로 나타났다. 이는 가격이 높은 아파트가 투자 수요가 더 높았음을 시사하며, 규제 시행이 투기적 성격이 강한 고가 부동산 거래를 성공적으로 억제했음을 의미한다. 이러한 현상은 제도가 투기성 수요에 대해 정밀 타격(핀셋 효과)을 가하고 있음을 입증한다.  

 

3.3. 부동산 가격 안정화에 대한 단기적 기여 분석

토지거래허가제는 단기적인 가격 안정 효과를 가져왔다는 실증적 평가가 존재한다. 한 연구 결과에 따르면, 규제 시행 후 허가구역 내 아파트 매매가가 평균적으로 약 3.7% 하락한 것으로 분석되었다. 이는 규제 시행에 따른 거래 제한이 가격 상승 압력을 단기간에 둔화시키는 역할을 수행했음을 보여준다.  

 

또한, 집을 사기 전 관할 구청에 허가를 받아야 하는 절차가 필요해지고 , 기존 주택 처리 계획서를 제출해야 하는 등 행정적 마찰 비용(Transaction Friction)이 증가한다. 이러한 행정 절차는 심리적 및 시간적 비용을 발생시켜 매수자에게 부담을 주고, 이는 가격을 직접 통제하지 않더라도 매수 의욕을 꺾는 간접적인 수요 억제 기제로 작동한다.  

 

3.4. 금융 규제와의 연계 효과 (시너지)

토지거래허가제는 규제지역 지정(투기과열지구, 조정대상지역) 및 강력한 금융 규제와 병행될 때 투기 억제 효과를 극대화한다. 예를 들어, 규제지역으로 지정됨에 따라 무주택자의 주택담보인정비율(LTV)이 40%로 묶이고, 고가 주택에 대한 주택담보대출 한도 축소 (시가 15억 원 초과 25억 원 이하는 4억 원, 25억 원 초과는 2억 원으로 축소)가 함께 적용된다. 또한, 1주택자의 전세대출에 대한 총부채원리금상환비율(DSR) 반영 등 금융 규제와의 다층적 시스템은 투자자가 자금을 조달하는 경로 자체를 차단하여 규제의 실효성을 높인다.  

 

IV. 정책의 한계, 비판 및 부작용 (단점)

토지거래허가제도는 강력한 투기 억제 효과에도 불구하고, 시장 참여자의 기본권 제한 및 시장 왜곡 현상이라는 중대한 부작용을 수반한다.

4.1. 헌법상 기본권 침해 논란 상세 분석

토지거래허가제는 개인의 재산권을 직접적으로 제한하는 강력한 제도이다. 특히, 강남이나 잠실과 같이 이미 인구가 밀집한 도심 한복판에 이 제도를 실시하는 것은 유례가 없는 일이었으며, 이에 대해 주민들은 헌법으로 보장된 주거 이전의 자유와 사유재산권을 침해하는 과도한 조치라고 반발하며 위헌 논란을 제기하였다.  

 

법적 비판의 핵심은 비례의 원칙 위배에 있다. 토지거래허가제는 본래 토지 이용의 공익적 목적(예: 개발 이익 환수, 용도 변경 방지)을 위해 고안된 것인데, 이를 도심 내 주택 거래에까지 확장 적용하여 실거주 의무를 강제하는 것은 공익 달성을 위한 수단과 그로 인한 사익 제한의 균형이 맞지 않는다는 지적을 받는다.

4.2. 부동산 시장의 거래 절벽(실종) 현상 및 유동성 위축

강력한 규제는 시장의 활력을 급격히 저하시킨다. 토지거래허가구역 지정에 따라 갭투자가 사실상 금지되고 순수 투자 목적의 거래가 제한되면서 , 단기적으로는 아파트 매매거래량이 평년 대비 절반 이상 감소하는 거래 절벽 현상이 나타났다. 이는 시장 유동성을 심각하게 위축시키며, 매매가격 상승세와 거래량 증가세가 둔화되는 결과를 초래한다.  

 

또한, 강력한 규제는 주택주(건설사) 투자 심리에도 부정적으로 작용하며 , 규제 일변도의 정책 기조가 지속될 경우 단기적인 수요 억제에만 그치고 장기적인 공급 안정성에 대한 시장의 신뢰를 얻기 어려워질 수 있다는 지적도 제기된다.  

 

4.3. 규제 효력의 지역적 불균형 및 장기적 실효성 문제

토지거래허가제도는 동일한 규제정책이라 하더라도 지역별 시장 구조, 수요 특성, 자산 선호 등 복합적인 요인에 따라 정책 효과가 상이하게 나타날 가능성을 시사한다.  

 

정책의 역효과 및 실효성 약화: 서울 강남 4개 동 지정 사례 분석 결과, 일부 지역에서는 규제의 실효성이 떨어지거나 오히려 역효과가 관찰되었다. 삼성동의 경우, 규제에도 불구하고 연평균 약 275만 원의 지가 상승이 발생하는 등 정책의 역효과가 발생했다. 청담동에서는 정책 시행 초기에는 효과가 없었으나, 2022년과 2023년에는 지가가 연속적으로 상승하면서 규제의 실효성이 점차 약화되는 양상을 보였다. 이러한 초고가 지역에서 정책 효과가 약한 것은 해당 지역의 수요가 전세 레버리지에 의존하는 투기 수요가 아니라, 행정 규제에 내성이 강하고 장기적 자산 보존을 목적으로 하는 초고액 자산가 수요가 강하기 때문으로 분석된다.  

 

정책 해제 시점의 가격 급등: 규제가 해제되면 억눌렸던 잠재 수요가 한꺼번에 분출하여 가격이 급등하는 보복적 상승 현상이 발생한다. 실제로 토지거래허가구역에서 해제된 강남구 아파트 매매가격지수는 해제 직후 3월 셋째 주에만 1년 내 최대 폭인 1.2% 상승했으며, 신고가 거래가 다수 이어지는 결과를 낳았다. 이는 규제가 투기 수요를 완전히 소멸시키는 것이 아니라 일시적으로 억누르는 효과에 그친다는 점을 방증한다.  

 

4.4. 의도치 않은 시장 왜곡 현상 (Unintended Consequences)

풍선 효과 (Balloon Effect): 토지거래허가제가 지정 지역 내 투기를 억제하더라도, 그 수요가 규제가 약한 인접 지역으로 이전하는 풍선 효과(Spillover Effect)가 발생한다. 실증 연구는 삼성동·청담동·대치동·잠실동에 대한 토지거래허가제가 해당 지역뿐만 아니라 인접 지역으로 투기 수요를 전이시켰을 가능성을 지적하고 있다. 이는 규제 정책이 시장의 이동성을 간과하고 행정 구역 경계 내에서만 작용할 경우, 투기 자본이 빠르게 비규제 지역으로 이동하여 광역적인 시장 불안정을 초래할 수 있음을 의미한다.  

 

정책의 일관성 및 신뢰도 문제: 규제 정책의 반복적인 지정과 해제, 그리고 예측 불가능성은 시장의 혼란을 가중시키고 정부 정책에 대한 신뢰도를 떨어뜨리는 주요 원인이 된다. 시장 참여자들은 규제가 언제 해제되거나 강화될지 예측하기 어려워지며, 이는 장기적인 투자 및 거주 계획을 세우는 데 큰 걸림돌이 된다.  

 

V. 핵심 사례 연구 및 실증 분석 (예시)

5.1. 서울 강남 4개 동 지정 사례 (2020년 6월 이후) 분석

2020년 6월, 서울시의 잠실동, 삼성동, 대치동, 청담동이 토지거래허가구역으로 지정되면서, 해당 지역 아파트 시장에 미치는 영향을 정밀하게 분석하기 위한 연구가 다수 진행되었다. 연구들은 주로 표준지 공시지가를 성과변수로 활용하고, 정책 개입이 없었을 경우의 가상 경로를 추정하는 통제집단합성법(Synthetic Control Method) 등의 정교한 계량 분석 기법을 적용했다.  

 

5.1.1. 지가 변동 추이 및 정책 효과의 지역별 차별성 연구

분석 결과, 허가구역 내 아파트 매매가는 단기적으로 평균 약 3.7% 하락하는 등 투기 수요 억제 효과가 일부 확인되었다. 이는 규제 시행 후 투자 수요가 높았던 고가 아파트 거래가 상대적으로 줄어든 결과로 해석된다.  

 

그러나 정책 효과는 지역별로 상이하게 나타났다.

표 2: 서울 주요 지역 토지거래허가제 지정에 따른 초기 시장 영향 분석 요약

지정 지역	분석 대상	정책 시행 후 초기 가격 변화	주요 정책 효과	지역 특성 및 예외 관찰
잠실, 대치 등 (평균)	아파트 매매가	약 3.7% 하락	투기 수요 억제, 실수요자 중심 재편 유도	단기적 거래량 급감
삼성동	표준지 공시지가	지가 상승 발생 (연평균 275만 원)	정책 역효과	초고가 자산 선호 수요의 규제 내성
청담동	표준지 공시지가	초기 미미, 이후 지가 연속 상승	실효성 점진적 약화	장기적 자산 가치 보존 수요의 압력 상쇄

 

 

이러한 결과는 규제 강도가 동일하더라도, 삼성동이나 청담동과 같이 자산 선호도가 높고 자금력이 충분한 수요가 많은 지역에서는 행정적 마찰 비용만으로는 매수 의지를 꺾기 어렵다는 점을 시사한다. 이들 지역에서는 정책 시행 이후에도 지가 상승이 지속되거나 실효성이 약화되는 양상이 관찰되었다.  

 

5.2. 수도권 확대 지정 사례 (2025년 이후)의 정책적 의의

정부는 기존 강남 4개 구(강남, 송파, 서초, 용산구) 외 서울 21개 자치구 전역과 경기 12개 지역(과천시, 광명시, 수원시 영통/장안/팔달구, 성남시 분당/수정/중원구, 안양시 동안구, 용인시 수지구, 의왕시, 하남시)을 토지거래허가구역으로 신규 지정 및 유지하였다.  

 

지정 확대 배경: 이 대규모 확대는 기존 지정 구역 인근에서 발생하던 투기 수요의 전이(풍선 효과)를 방지하고, 서울 전역에 걸쳐 투기 억제의 형평성을 확보하려는 강력한 정책적 의도를 반영한다. 이는 본인이 실제 거주할 목적으로만 주택을 매수할 수 있도록 하여, 광역적인 갭투자 수요를 차단하는 데 중점을 둔 조치이다.  

 

외국인 토지거래허가제 확대 적용: 특히, 경기도에서 시행되던 택지지구 내 외국인 토지거래허가제가 이재명 정부 출범 이후 2025년 8월 26일부터 수도권 전역(서울 25개구, 경기, 인천의 거의 모든 시군구)으로 확대 부활했다. 이 규제는 대지지분 6㎡을 초과하는 아파트, 단독, 연립 등 모든 주택 형태를 대상으로 하며 , 외국인의 주택 투기 수요에 대한 통제 기제를 강화하여 국내 시장의 투기 억제를 이중적으로 강화하는 조치로 평가된다.  

 

5.3. 정책 개선 방안 및 지속 가능한 규제 모델 제시

토지거래허가제도의 지속 가능성과 효율성을 높이기 위해서는 정책의 정교화가 필요하다.

핀셋 규제의 필요성: 규제가 지역별 시장 특성에 따라 상이하게 작용하는 현실 을 고려하여, 단순한 전면 규제보다는 지역 특성을 반영한 형평성 있는 '핀셋 규제'를 적용해야 한다. 이는 개인의 재산권이 불필요하게 침해되는 것을 최소화하고 합리적인 토지 이용 방안을 모색하는 데 기여할 수 있다.  

 

제도 운영의 유연성 확보: 실거주 의무 조건이 재건축이나 신축 아파트에 적용될 경우, 주택 공급을 위축시킬 수 있다. 따라서 일부 지방자치단체에서는 실거주 의무를 준공 이후로 이어서 지키겠다는 확약서를 받는 등 , 실거주 의무 준수 시점을 유연하게 처리할 수 있는 방안을 검토하는 것이 필요하다. 또한, 「주택법」에 따라 주택 사업 주체가 주택을 공급하는 경우 등은 허가 대상에서 제외되는 규정이 존재하므로 , 공공 개발 목적을 저해하지 않도록 예외 조항을 명확히 적용해야 한다. 사업 시행자가 토지 이용상 적절하다고 인정되는 사업을 위해 토지를 취득할 경우, 사업시행자의 거주지는 허가 심사 요건에 포함되지 않도록 하는 등 공익적 개발 활동을 보장해야 한다.  

 

정책 예측 가능성 제고: 잦은 규제 지정 및 해제는 시장의 혼란과 정책 신뢰도 하락을 초래한다. 따라서 규제 지정 및 해제의 명확한 지표를 공개하고, 시장 상황 변화에 따른 규제의 연장 또는 해제 시점을 예측 가능하게 하여 시장 참여자들에게 안정적인 정보를 제공하는 것이 중요하다.  

 

VI. 결론 및 정책 제언

6.1. 토지거래허가제도의 총체적 평가

토지거래허가제도는 시장 과열기에 투기 수요, 특히 갭투자라는 레버리지 기반의 투기 수단을 효과적으로 차단하는 데 있어서는 강력한 단기적 안정화 효과를 발휘하는 정책임이 입증되었다. 규제 시행 후 고가 아파트 시장의 거래가 위축되고 가격 안정화 효과가 나타난 것은 정책의 성공적인 측면으로 볼 수 있다.  

 

그러나 이러한 강력한 안정화 효과는 사유재산권 침해 논란 과 시장의 유동성 위축, 그리고 거래 절벽이라는 심각한 사회적 비용을 수반한다. 또한, 초고가 지역에서는 정책의 실효성이 약화되거나 역효과가 발생하고 , 지정 해제 시 가격이 급등하는 '보복적 상승' 위험을 내포하고 있다는 점에서, 이 제도는 시장 상황에 따라 매우 신중하고 제한적으로 사용되어야 하는 **최후의 수단(Last Resort)**으로 평가된다.  

 

6.2. 장기적 관점에서의 정책 설계 방향 제시

토지거래허가제도의 장기적 실효성과 지속 가능성을 확보하기 위해 다음의 정책 방향이 제언된다.

첫째, 규제의 정교화 및 차별화가 요구된다. 규제의 효력이 지역별로 상이하게 나타나는 현실을 반영하여 , 단순한 광역 규제보다는 지역별 시장 구조와 자산 유형(투자 강도)에 따라 규제 수위와 의무 이용 기간 을 차별화하는 핀셋 규제가 필요하다.  

 

둘째, 투명성 및 예측 가능성 확보를 통해 정책 신뢰도를 높여야 한다. 규제 지정 및 해제의 기준을 명확히 하고, 시장 참여자들에게 정책 지속 여부에 대한 예측 가능한 정보를 제공함으로써 시장의 불확실성을 최소화해야 한다.  

 

셋째, 공급과의 조화를 이루어야 한다. 토지거래허가제로 인해 주택 공급이 위축되지 않도록, 주택 사업 주체가 공급하는 주택에 대한 허가 제외 규정을 명확히 적용하고 , 강력한 대출 규제와 병행하여 장기적 공급 대책에 대한 시장의 신뢰를 확보하는 것이 중요하다.  

 

넷째, 지속적인 실증 분석 및 모니터링 체계를 구축해야 한다. 규제 정책이 시장에 미치는 풍선 효과 및 지역적 역효과 를 정기적으로 실증 연구하고, 규제 지정 기간 동안 정책 효과에 대한 과학적인 평가를 수행하여 규제 유지 또는 해제 여부를 결정하는 데 활용해야 한다. 이를 통해 규제가 투기적 수요를 근본적으로 해소하는 방향으로 작동하도록 유도해야 한다.  

 

보고서에서 사용된 소스